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妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

自1949年以来,中国的生育政策几经变化,从鼓励到节制,从节制到严控,从严控到保持稳定,从保持稳定到逐步放开……每一次的变革都伴随着激烈的讨论,在认同与争议间前行。

今天,我们回望历史,既是要从事物发展的脉络中寻找根源、从全局入手解决问题,更是要从历史中汲取经验和教训,为政策实行寻找更好的落脚点。

01

在新中国成立后的二十余年里,中国人口增长经历了一个高速发展的阶段。

1949年,中国人口已经达到5.4亿。随后的8年里,中国人口出生率均保持在30‰以上,平均一对夫妇生育超过6个孩子。到1957年,中国人口已经超过6.4亿,8年间人口净增1亿。

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

上世纪50年代标语

1962年“三年自然灾害”过后,中国人口出现补偿性高速增长,1963年达到前所未有的增长高峰,当年的出生率达到43.4‰,自然增长率达到33.3‰,总和生育率为7.5。1962~1970年的8年时间内,人口净增1.7亿。

在新中国建立初期8年里,高速增长带来的人口问题已经十分突出,但并没有引起足够重视,一个主要原因就是受苏联社会主义理论和经验的影响,具体表现在:

第一,批判马尔萨斯人口论。马尔萨斯根据英国工业革命初期的人口过剩问题,提出“穷人应该限制结婚,限制生育”的观点,以降低人口增长速度。对此,马克思认为,欧洲的人口问题并不是人口增长过快造成的,而是当时的资本主义制度导致的,解决办法是实行无产阶级革命,推翻资本主义制度。

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

托马斯·马尔萨斯

第二,认为社会主义不存在人口过剩。受苏联发展经验的影响,当时的中国,人民普遍认为,社会主义制度下不存在人口过剩,国家有能力充分保障老百姓的吃饭和生活问题,不主张实行人工流产和避孕节育。

后来,由于一些妇女受到不断怀孕的困扰,影响到身心健康,第二个五年计划报告中曾提出,赞成在生育方面加以适当的节制。不过,其目的并不在于控制人口过快增长,而是出于保护妇女和儿童健康安全的考虑。

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由于人口的高速增长,人口与资源环境及社会发展之间的矛盾越来越突出。1957年,马寅初发布《新人口论》,提出应该在中国实行节制生育,对人口实行控制。受当时政治环境影响,马寅初的建议不仅未被采纳,还被扣上了“中国的马尔萨斯”的帽子。

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

人口学家马寅初

“三年自然灾害”后,人口的补偿性高速增长引发对控制增长的讨论。1962年,中共中央国务院联合发出《关于认真提倡计划生育的指示》,明确提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育,计划生育工作在部分地区开始推行。

然而,随之而来的“文革”使得刚刚开始的计划生育出现中断,人口继续保持高增长。

到20世纪70年代,人口问题越来越显性化,在那个短缺经济时代,无法从供给侧解决人口问题,只能从需求侧入手,降低人口增长速度势在必行。从70年代开始,全面实行计划生育、严格控制人口过快增长。

在那个特殊时期,为了推行计划生育,人口学家们从马克思和恩格斯的早期论述中寻找理论依据,将其称为“马克思主义人口理论”或“两种生产理论”,以区别于“马尔萨斯人口论”。

在计划生育初期,国家提出“一个不多、两个正好、三个多了”的口号,这一时期,妇女平均生育孩子数量从1971年的5.4人降至1980年的2.2人。

03

当中国从苏联“鼓励人口增长”的理论走出来,奔向计划生育后,事情的发展便从一个极端走向另一个极端,计划生育逐渐演变成“严格控制人口增长”。

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

计划生育标语

1980年开始,政策开始转向“一对夫妇只生育一个孩子”,要求更为严格。这与当时人们的生育意愿产生冲突,尤其是在农村地区,由于开始实行家庭联产承包责任制,劳动力成为家庭生产与致富的主要手段,人们期望生育更多孩子。

在此情况下,基层工作中一度出现利用强迫命令、侵犯人身权利等一些不正当手段推行计划生育的现象。

为更好解决问题,使群众“更能接受”,干部“好做工作”,减少工作中的冲突,1984年政策提出农村中有一定困难的群众可以生育二胎。具体落实当中,在绝大多数农村地区,第一个孩子是女孩的夫妇允许再生育一个孩子。

受此影响,中国的生育率在短期内出现了明显回升,从1985年的2.2迅速升至1987年的2.6。

同时,为了杜绝一些乱象的发生,1995年国家计委发布“七不准”指示,严格禁止基层计划生育部门的某些简单粗暴和强迫命令行为。

04

进入21世纪,“稳定低生育水平”成为中国计划生育政策的新定位,这种提法其实包含两种含义:

第一,中国已经进入低生育时代;

第二,当前低生育水平需要稳定。

言外之意,就是否定了此前提倡的“生育率应该不断下降”的观念,但仍未触及生育政策的调整。

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

一直到2010年,学术界对于是否以及如何调整现行生育政策展开热烈讨论,国家也聘请专家对“普遍二孩”政策进行论证。

论证结果认为,全面放开二胎将造成出生人口急剧增加,出现4995万的生育峰值,建议推迟一些时间实施“全面二孩”政策。根据该项研究,国家采取“小步走”策略,于2013年11月15日正式宣布实施“单独二孩”政策。

根据预计,“单独二孩”政策实施后,五年内每年平均新增200万新生儿。然而事实是,到2014年年底申请再生育数量为106.9万人,截至2015年3月申报数量为120万~130万对……

现实与预期相去甚远。

05

由于“单独二孩”政策效果不及预期,社会各界呼吁尽快实施“全面二孩”政策。2015年10月29日,十八届五中全会正式宣布实行“全面二孩”政策。

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

妇女生育法律法规(90年代农村生二胎政策)

当时估计,“全面二孩”政策将在2016年至2020年期间掀起婴儿潮,每年新增200万至300万新生儿,届时每年新生儿总数将达到1800万至2000万,总生育率将接近世代更替水平。

如果进展顺利,到2050年,我国将新增3000多万劳动年龄人口,老年人口比例将下降2个百分点,拉动经济增长幅度0.4至0.5个百分点。

但情况并没有预计那么乐观,现实过于骨感。

国家统计局数据显示,2016年新生人口约为1786万,较2015年的1655万确实有大幅度增长;

2017年新生人口约1723万,较2016年的1786万已经有所回落;

2018年新生人口约1523万,较2017年的1723万大幅度下降;

2019年新生人口约1465万,较2018年的1523万再次下降;

2020年新生人口约1200万,较2019年的1465万大幅度下降。

很显然,从统计数据来看,很多人的生育意愿显著,但实际生育动力却有不足,尽管国家放开了生育政策,但人口出生率还是在短暂上升后出现回落。

06

重重压力下,人口生育政策再次迎来调整。

2021年5月31日,中共中央政治局召开会议,听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报,审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。

会议指出,进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施,有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。这意味着,在“全面两孩”施行五年后,中国人口生育政策再次进行重大调整。

不过,从前两次调整的结果来看,影响生育的因素复杂多样,仅仅是放开生育限制很难取得预期效果。

我们注意到,此次政策特别提到配套支持措施,这表明高层已然知晓,生育调控不应再从经济和劳动力市场的角度出发判定,而应该从生育人群的角度出发,为其谋福祉,为社会人文和谐建设做贡献。

至于施行后的实际效果如何,有待时间给出答案。

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