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上海市政府信息公开规定

2008年5月1日,国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行,行政机关应当根据《条例》的规定主动或者依申请公开政府信息。《条例》明确了行政机关处理政府信息公开申请的答复期限,行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。公民、法人或者其他组织向行政机关申请**政府信息,行政机关逾期不予答复的,可以向法院提起行政诉讼。在审理要求行政机关履行政府信息公开答复职责的案件中,法院首先应当查明原告是否向被告提出了有效的政府信息公开申请,如果原告没有提出有效政府信息公开申请的话,行政机关不具有作出政府信息公开答复的义务。

【案 情】

原告朱锦其、朱丽娟、翁梅花

被告上海市闵行区颛桥镇人民政府

原告朱锦其、朱丽娟、翁梅花诉称,三原告于2011年2月26日向被告上海市闵行区颛桥镇人民政府(以下简称颛桥镇政府)范镇长寄送挂号信,提出政府信息公开申请,要求公开“上海讯工业园(都会路1835号)的用地批文”。被告颛桥镇政府未向其作出政府信息公开答复,遂提起诉讼,请求法院判令被告履行政府信息公开答复的法定职责。

被告颛桥镇政府辩称,被告没有收到原告的政府信息公开申请,被告处也没有姓范的镇长,原告要求被告履行政府信息公开答复的义务,依据不足,请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

经审理查明,原告朱锦其、朱丽娟、翁梅花是闵行区颛桥镇一拆迁基地的村民,2011年2月26日原告寄信给“颛桥镇人民政府范镇长”,内附政府信息公开申请书,申请书上载明要求“颛桥镇人民政府公开上海喜讯工业园(都会路1835号)的用地批文”,申请书上有申请人的签名,信封右下角写明了寄信的地址和邮编。该挂号信于2011年2月28日为“颛桥镇政府机要收文章”签收。另查明,2011年2月至案件审理之时被告颛桥镇政府的班子成员中没有姓范的镇长或者副镇长。彼时,颛桥镇有一党委委员范某,范某曾经担任过颛桥镇副镇长,周围人习惯称其为“范镇”。在庭审中,原告指出范某曾经代表颛桥镇与其商谈过拆迁补偿事宜,其信封上的收件人范镇长便是指范某。

【审 判】

在庭审结束后,经法院释明,原告到被告颛桥镇的政府信息公开申请受理窗口,填写了政府信息公开申请表。原告在被告受理其政府信息公开申请以后,向法院提出了撤诉申请。经审查,法院裁定同意了原告的撤诉申请。

【评 析】

一个有效的政府信息公开申请,应当满足三个要求:第一,申请提出的方式和载体符合规范;第二,申请书中载明必备的内容;第三,申请书向行政机关有效送达。在本案的审理过程中,就原告向被告以前的副镇长寄送了政府信息公开申请书是否为有效的政府信息公开申请,法院是否应当责令被告作出政府信息公开答复,有两种不同观点:一种观点认为原告的信件已经为“颛桥镇政府机要收文章”签收,应当视为被告收到了政府信息公开申请,被告具有答复义务;另一种观点认为,范某不是颛桥镇政府的工作人员,即使范某收到了该申请,也不能视为被告收到了申请,被告不具有答复义务。虽然该案以原告另行填写申请表,裁定撤诉的方式结案,但是上述办案过程中的争议有进一步讨论分析的必要。由于《条例》对于政府信息公开答复有着严格的时限要求并提供了诉讼救济途径,这使得信息公开申请不等同于一般的来信来访,有效的政府信息公开申请在提出的方式、内容和对象上应当有相对严格标准。对政府信息公开申请采用相对严格的判断标准,有助于将政府信息公开申请与一般的意见沟通程序区别开来,进而规范政府信息公开答复程序,严格的判断标准对申请者获取政府信息的利益不会造成实质性损害,因为第一次申请的无效并不妨碍申请者再次提出申请。结合本案,判断政府信息公开申请是否有效,可以从以下几个方面着手:

一、政府信息公开申请的方式和载体符合规范

根据《条例》第二十条的规定,向行政机关申请获取政府信息的,应当采用书面形式(包括数据电文形式);采用书面形式有困难的,申请人可以口头提出,由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。根据《条例》的上述规定及便民行政的要求,政府信息公开申请人可以通过邮件等多样化的形式提出政府信息公开申请,法院在审理要求被告履行政府信息公开答复职责案件中,对于申请人通过到申请窗口填写申请表、邮寄书面信件、发送电子邮件、传真等多种方式提出的申请,均应当认为是有效的申请方式。

就申请书的载体而言,虽然上海多数行政机关在政府信息公开窗口提供标准化的政府信息公开申请表,多数政府门户网站上也提供政府信息公开申请电子表格的下载。但是《条例》本身没有对政府信息公开申请的载体作出规定,申请书的形式不应拘泥于标准化的政府信息公开申请表,只要申请人提交的书面材料上载明其提出政府信息公开申请相关内容的,即可认为有效的申请文书。

本案中原告通过寄送挂号信的方式提出政府信息公开申请,就申请方式而言,是一种有效的申请方式。原告提交的申请书虽不是标准化的申请表,但该申请书上载明了公开“上海讯工业园(都会路1835号)的用地批文”,其申请书的载体也符合要求。

二、政府信息公开申请的内容齐备

《条例》对政府信息公开申请的内容有着具体明确的规定,一个有效的申请应当具备《条例》规定的内容。按照《条例》第二十条的规定,政府信息公开申请应当包括以下内容:(1)申请人的姓名或者名称、联系方式;(2)申请公开的政府信息的内容描述;(3)申请公开的政府信息的形式要求。对于上述三项内容,可以作如下理解:第一,申请必须包括申请人的姓名或者名称,联系方式,这是行政机关作出答复的必要条件,如果没有申请人的姓名和联系方式,行政机关无从作出答复,对于缺少申请人姓名和联系方式的申请可不予答复;第二,政府信息公开申请必须要有申请公开政府信息的内容描述,这里对于内容描述的要求是形式意义上的,不要求该描述是具体特定的,只要有描述性的文字即可,不能以该特征描述不明确为由认为政府信息公开申请无效;第三,申请书上最好载明获取政府信息的方式,行政机关应当按照申请人要求的方式提供政府信息,但是该项要求不能作为强制性要求,如果申请书中没有载明获取政府信息的形式要求的,可以理解为申请人对获取政府信息的形式没有要求,行政机关可以提供任何形式的政府信息,缺少或缺政府信息形式要求的申请不属于无效申请的情形。根据上述分析,本案中原告提交的申请书上有申请人的签名,信封右下角有原告的寄信地址,可以认为原告的申请已经包括了申请人的名称和联系方式。同时申请书中有关于申请公开政府信息的内容描述,虽然申请书上没有载明申请人获取政府信息的方式及其载体形式,但是可以理解为申请人对于信息的载体不作要求,据此应当认定原告的提出政府信息公开申请的内容符合要求。

三、政府信息公开申请向行政机关有效送达

有效的政府信息公开申请不仅要求申请人提出政府信息公开申请的方式、载体和内容符合规定,更要求该申请已经向行政机关有效送达。对于在行政机关受理窗口现场提出政府信息公开申请的,不存在送达问题。在司法实践中,产生争议的是如本案一样通过寄信的方式提出政府信息公开申请的情形。按照《条例》的规定,申请人可以通过邮寄申请书的方式提出政府信息公开申请,但是没有明确什么样邮寄对象符合有效送达的标准。在司法实践中,应当根据政府信息公开申请提出的对象,信封外观综合判断该申请是否属于有效的政府信息公开申请。

(一)向行政机关提出的政府信息公开申请是有效的申请

《条例》第十三条规定:公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府部门申请获取相关政府信息。根据《条例》第二十一条规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据不同情况作出答复。政府信息公开的义务主体是行政机关,对于将行政机关作为收件人的信件而言,该信件为行政机关邮件收发部门签收的即可视为向行政机关提出了政府信息公开申请。在司法实践中,发现有行政机关要求申请人邮寄政府信息公开申请,应当在信封上注明“政府信息公开申请”,对于没有注明“政府信息公开申请”字样的申请,按照信访程序进行答复。笔者认为申请人邮寄给行政机关的申请书的信访上载明“政府信息公开申请”相关字样,有助于行政机关快速处理政府信息公开申请,但是这不是一个必须条件,行政机关对于群众来信应当及时分类处理,即使信封上没有载明“政府信息公开申请”字样,行政机关也应当按照政府信息公开的流程处理。据此,对于直接寄送给行政机关的信件,无论其信封上是否载明“政府信息公开申请”,均为有效申请,行政机关邮件收发部门签收之日,便是该申请送达行政机关之日。

(二)向行政机关工作人员提出的政府信息公开申请是否有效的判定标准

根据《条例》的规定,依申请作出政府信息公开答复的义务主体是行政机关,政府信息公开答复是对答复有着严格的时间要求,判断行政机关是否收到政府信息公开申请,何时收到政府信息公开申请,对于判定行政机关是否具有作出政府信息公开答复的职责具有重要意义。在司法实践中,申请人向行政机关首长寄送政府信息公开申请书的情况比较普遍。虽然行政机关的首长不是《条例》规定答复政府信息公开申请的义务主体,但是行政机关首长是该机关的法定代表人,不能简单否认向行政机关首长寄送申请书的有效性,应当结合信封的外观判断向行政机关首长寄送政府信息公开申请是否等同于向行政机关寄送信件,有两种情况:第一种情况,信封外观上载明“政府信息公开申请”等字样的,可以认为该信件是寄送给行政机关的,向行政机关法定代表人提出申请即等同向行政机关提出了申请,行政机关的邮件收发部门签收之日便视为行政机关收到政府信息公开申请之日;第二种情况,信封上没有“政府信息公开申请”相关字样的,不能一概推定为向行政首长提出申请即是向行政机关提出了申请,因为对于不能识别信件内容的来信,通常意义上应当视为行政首长的个人信件,但是基于行政首长是行政机关法定代表人的身份,行政首长阅读信件了解信件内容之时可以认定为政府信息公开申请有效送达行政机关之时。

对于向行政机关的内设部门或者其他工作人员寄送的政府信息公开申请,一般情况下不认为向行政机关提出了申请,除非该部门是得到授权专门处理政府信息公开申请的部门,比如行政机关的政府信息公开申请办公室。

申请人向行政机关内设的不具有处理政府信息公开申请的职能的部门或者除行政首长以外的其他工作人员寄送政府信息公开申请的,不能视为向行政机关提出了政府信息公开申请。当然,上述部门和人员在收到政府信息公开申请以后应当及时向行政机关处理政府信息公开申请的部门转交,转交之时视为行政机关收到政府信息公开申请之时。值得指出的是,此种转交义务是基于行政机关内部工作流程及分工,不属于《条例》所规定的法定义务,有关部门和个人不予转交不会导致行政机关承担《条例》所规定的法律责任。

(三)向非行政机关工作人员提出的政府信息公开申请不属于有效的申请

向行政机关以外的工作人员提出的政府信息公开申请,不属于有效的申请。本案中,原告的申请没有直接向被告颛桥镇政府提出,颛桥镇政府机要同时服务于颛桥党委和被告颛桥镇政府,“颛桥镇政府机要收文章”签收这节事实可以证明范某本人收到了原告提出的政府信息公开申请,范某本人是党委委员不是被告颛桥镇政府的工作人员,就本案而言可以判定,范某收到政府信息公开申请不等同于被告收到了政府信息公开申请。当然,范某在收到政府信息公开申请以后,没有将其身份情况告知原告,也未将该申请转交被告,从为民服务的角度看,存有不妥。但是从法律责任上看,被告颛桥镇政府不会因此负有了《条例》所规定政府信息公开答复职责。

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