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什么是政府性基金_政府性基金的内涵

作为当前我国一种独立且非常重要的财政工具,政府性基金在公共基础设施建设和公共事业发展中扮演着非常重要的角色。政府性基金的定义和内涵是什么?实务界和学界对此有不同看法。科学界定政府性基金的内涵就是要在规范意义上明确政府性基金概念,其作用在于辨别其他强制性财政工具与政府性基金有着何种本质上的不同。内涵的界定有助于深化对政府性基金设立本质的认识,进一步明确政府性基金的征收目的、征收要件、征收程序、费用支出范围等。同时也可以更好地对政府性基金的实施效果作出合理的评价。

什么是政府性基金_政府性基金的内涵

什么是政府性基金_政府性基金的内涵

从规范角度看,《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发[1990]16号)、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)、《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》(财综字[2000]22号)、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)、《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)、《预算法》等法律法规与政策文件在界定政府性基金内涵时虽然表述各异,但大都认为政府性基金是各级政府及其所属部门依照法律、行政法规的规定在一定期限内向公民、法人、其他组织征收、收取或者以其他方式筹集的专项用于特定公共事业发展的资金。从政府性基金征管的实际运作来看,实务运作中的政府性基金与立法规范意义上的政府性基金存在较大不同。

在学理层面,财政学界与财政法学界虽然都认同政府性基金是一种政府为支持特定公共事业发展或基础设施建设而收取的具有专项用途的财政资金,但在认识上仍存在差异。根据政府性基金的课征对象范围和资金来源范围的不同,目前,学界基本形成了三种观点。第一种观点认为,政府性基金的课征对象为所有公民、法人和其他组织,资金来源范围上不仅体现为政府基于社会管理者身份通过公权力无偿征收所获得的强制性收入以及有偿收取的各种规费(如行政规费、使用规费和管制规费),而且还体现为政府基于所有者、经营者等身份通过交易或受赠等非强制方式获得的自由性收入(如公有财产收入、公营企业收入、捐赠收入等)。第二种观点认为,政府性基金的课征对象虽然为所有公民、法人和其他组织,但资金来源范围上仅限于政府基于社会管理者身份通过公权力无偿征收所获得的强制性收入。第三种观点认为,政府性基金的缴费义务人不是所有公民、法人和其他组织,而是与课征目的即实现特定社会经济政策有着某种特殊关联的主体,其资金来源范围也仅限于政府基于社会管理者身份通过公权力无偿征收所获得的强制性收入。

基于前述,我们认为,有必要根据政府性基金的本质特性来科学、规范界定政府性基金的内涵,而政府性基金的本质特性主要体现为以下几个方面。一是课征依据的法定性。政府性基金为国家财政收支事项,因而属于我国《立法法》中政府对私人(非国有)财产的征收,且其为国家财政收支事项,课征依据应受法律约束。根据《立法法》第8条、第9条的规定,对非国有财产的征收、征用等事项只能由法律制定或由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院根据实际需要先行制定行政法规。二是课征目的的特定社会经济政策性。课征政府性基金是用以满足国家或政府为履行某种公共职能或提供某种公共给付任务而产生的资金需求,并非用以满足一般财政需求,因而政府性基金课征须具备明显的特别政策目的性,即要么是支持特定公共事业发展(社会政策、环境政策目的),要么是支持特定公共基础设施建设(经济政策目的),而其财政收入仅是附随目的。三是课征对象特定性。既然课征政府性基金是为了实现某种特定社会经济政策,不是为了一般公共任务的经费需要,那么基于财政负担平等原则,政府性基金的缴费义务人就不应是全体国民,而是与实现特定的公共任务相关联的特定对象。四是专款专用性。由于政府性基金是为了实现特定的公共任务,并向特定群体课征,基于负担平等要求,政府性基金的经费收入不应纳入一般国家财政进行统收统支,也不能挪作他用,而应专款专用。因此,《预算法》将政府性基金单列为一种财政收入,以区别于统收统支的一般公共财政收入。五是无特定对待给付性。课征政府性基金是国家为了实现特定的政策目的,向特定对象所课征,而该对象因较社会整体或其他对象更具有特殊责任,并非以国家个别对待给付为前提,所以政府性基金本质上不是国家对课征对象进行的个别给付补偿。六是课征期限的特定时效性。既然政府性基金的课征目的是为了实现某种“特定经济社会领域的政策目的”,而这些特定社会经济政策不是国家的常规性公共职能,具有一定的阶段性和时效性,那么一旦此种目的实现或任务完成,此种政府性基金就没有存在的必要,应该予以撤销或终止。《预算法》第9条就明确规定了政府性基金是在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的财政资金。

基于此种认识,作为一种新兴的财政工具,政府性基金的内涵应是政府及其所属部门依照法律、行政法规在一定期限内向特定对象征收的专项用于实现特定经济社会政策目的的财政资金。如此界定的政府性基金内涵更具科学性与规范性。可见,政府性基金与税收、行政收费以及社会保险基金等强制性财政工具存有较大不同,同时其与财政实践中许多资金运作方式也存在较大差异。

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