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房改房遗留问题如何解决(关于房改房遗留问题)

“物权法定”是我国物权制度的一项重要原则,要妥善解决不动产历史遗留问题,需要通过梳理不动产物权确定方式,将最高人民法院法发[1992]38号《关于房地产案件受理问题的通知》规定的纠纷情形纳入《物权法》第二十八条调整。从而为此类型纠纷解决提供逻辑指引。
  最高人民法院法发[1992]38号《关于房地产案件受理问题的通知》(以下简称《通知》)第三款规定:“三、凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷,因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷,因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷,均不属于人民法院主管工作的范围,当事人为此而提起的诉讼,人民法院应依法不予受理或驳回起诉,可告知其找有关部门申请解决。”该《通知》规定了“历史遗留问题”的不可争诉性,在适用过程中产生了一些争议,但经过22年,在高位阶的《物权法》颁布后,《通知》仍然有效。因此,厘清涉及“历史遗留问题”不动产在的《物权法》框架内的位置,规范《通知》的适用对进一步在制度的框架内探索定纷止争的方式,增强判决文书的说服力有着重要作用。
  一、司法实践中发现的问题
  2006年1月1日至2014年6月20日期间,可被检索到的援引《通知》第三款的裁判文书共有151篇,其中大部分对《通知》的适用持以下两种观点之一:
  (一)涉及“历史遗留问题”的不动产所有权状态无法判断,故“不予受理”
  采取这种处理方式的判决理由为:涉及“历史遗留问题”的不动产,特别是“房改房”是基于“落实政策”而存在,不动产所有权往往具有强烈的“身份价值”属性,是对“特殊行业”人群进行的一种“福利贴补”,具有“政策性、福利性、局限性、排他性,不是普通民事法律关系”。 这类不动产在“取得”时,“现金”出资只占很小的比例, “福利补贴”等“非现金”利益往往无法体现在不动产产权证上。因此,在纠纷产生时,如果仅仅从购买者的出资角度考量房屋所有权有失公允。同理,在婚姻关系中,将其依法认定为“夫妻共同财产”也会触碰该隐含利益。此类不动产处于一种所有权不明的状态,法院无法受理,因此,援引《通知》裁定“不予受理”为“宜”。例如:
  案例1:刘某诉庞某无权处分案
  案情概要:刘某庞某系夫妻。1991年,刘某与庞某以夫妻共同财产出资参与庞某所在单位集资建房,房屋建成后以大产权证的形式登记在庞某所在单位名下。2008年房改时登记时,庞某未经刘某同意,将房屋赠与知情第三人,并在房改登记时以第三人为所有权人直接办理了房产登记。刘某不服,提起行政诉讼,要求房产管理部门撤销涉案房屋房产证,刘某诉请得到一审法院支持。二审法院援引《通知》第三款裁定驳回起诉。刘某提起民事诉讼,一、二审法院以同样理由驳回。此类案件核心是将《通知》第三款中“不予受理”视作所有权归属状态不明,且认为法院无权对所有权归属作出判断。
  分析:回避物之所有状态这一事实,必然导致后续纠纷的处理丧失判断前提,进而导致“历史遗留问题”适用的扩大化。例如:
  案例2:许某诉某市妇幼保健院房屋拆迁安置补偿合同纠纷案
  案情概要:许某系某市妇幼保健院(以下简称“保健院”)职工,双方签订《拆迁补偿协议》后许某房屋被拆除,保健院未支付拆迁补偿。许某依协议提起违约之诉,要求保健院支付拆迁款。裁判法院认为:“原、被告间的房屋拆迁安置补偿合同纠纷即属历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷和因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷,不属于法院主管工作的范围,故原告提起的诉讼,应予驳回。”
  此类案件裁判依据:历史遗留问题不动产归属状态无从判断,故所涉合同是否违约也无法判断,因此,历史遗留问题的债权纠纷也应适用《通知》第三款不予受理。
  分析:上述观点认为,所有权不明的不动产处分权也不明,因此后续转卖行为缺乏权利基础,当属无效,因此“历史遗留”问题不动产再度流通行为的合法性无从判断——此观点的荒谬性开始显现。须知,物之所有的状态是事实,且无法借口“不予受理”而忽略。
  (二)认为《通知》只在行政案件中适用
  由于《通知》适用范围存在扩大化倾向,许多法院都在积极的探索解决方式。其中《沈阳市中级人民法院关于审理房地产案件若干问题的处理意见(之一)》(以下简称《处理意见》)规定:“ 5、单位内部分房过程中发生权属纠纷的受理问题依照最高人民法院法发[1992]38号关于房地产案件受理问题的通知……审查单位与职工之间的房产纠纷是否属于人民法院受理范围,不能机械地适用这一司法解释,应审查纠纷双方是否属于平等主体,如果是平等主体间的纠纷,法院应予受理。例如,单位与职工之间的房屋租赁纠纷以及单位分配的住房房改后,职工依法取得了房屋所有权,因其他职工占房引起的纠纷等等,均属于平等主体之间的权属纠纷,人民法院应当依法受理。”
  《处理意见》在《通知》适用问题上相较之前有很大的进步。但仍然存在两个问题:
  第一,用“平等主体”直接排除了所有“民事关系”的适用,而仔细研读《通知》表述,应只对“不符合”民事诉讼起诉条件的案件适用。因此,《处理意见》缩小了《通知》适用范围,是违反上位法的。
  第二,《处理意见》并未解决问题1中《通知》适用上存在的困境。
  为了解决上述问题,有必要首先理顺《通知》在物权制度框架中的位置,并在物权制度的框架内探索纠纷解决方式。
  二、房地产历史遗留问题在物权法框架内的位置
  (一)历史遗留问题不动产物权的取得方式
  1、不动产物权取得
  在我国《物权法》框架内,不动产物权的取得方式有原始取得和继受取得两种,其中原始取得包括合法建造、法定继承、以及依行政或司法文书(法令行为)取得等……涉及平等、或非平等主体。继受取得包括买卖、赠与、遗嘱继承等……
  其中依行政或司法文书(法令行为)取得和继承(包括法定继承和遗嘱继承)取得,其物权之取得无需登记。
  2、涉及历史遗留问题不动产物权取得
  《通知》第三款所述之“历史遗留问题”是由“落实政策、行政指令而调整划拨、机构撤并分合、因单位内部建房、分房等而引起”,其中,内部建房是合法建造行为,但由于此类建房一定是基于行政决定或命令,所以涉及“历史遗留问题”的不动产纠纷的共同特征是基于“法令行为”而引起,可见,涉及历史遗留问题的不动产物权取得方式是原始取得,且无需登记即具物权效力。
  因此《通知》是用“历史遗留问题”此以描述划分了一种特殊的基于法令行为的物权取得方式,并明确人民法院对基于此种特殊的物权取得方式的效力不予质疑(不予受理)。
  (二)“物权法定”框架下的历史遗留问题不动产物权
  我国主张物权法定原则,不动产物权的产生、变更和消灭方式及存续状态只能由法律规定 ,《物权法》并未规定不动产物权取得以法院具有判断权为前提,因此,无论法院是否受理涉及历史遗留问题的不动产纠纷,其物权归属状态都是客观且明确的。
  1、物权法定原则的含义
  物权法定原则是指“物权的种类、内容、效力以及公示方法由法律规定,原则上不能由法律之外的规范性文件进行规定,也不能允许当事人自由创设物权的种类以及确定物权的内容、效力和公示方法。” 在我国,“物权法定”中的法通常包含法律、司法解释。最高法院的《通知》不能成为物权创设、变更和效力的指引,只具有程序法意义,不具备对物权内容作出规定的效力。
  2、分房决定一经作出,不动产物权已经依法确定且所有权人明确
  物权法定的推论是物权的取得不以是否经过司法判断为前提。物之所有是一种事实状态,无论法院是否介入了司法判断,其状态都是确定的,更不会因为涉及历史遗留问题就变得模棱两可,在后续所有权变动时,物权流转归属不得含混,只是当归属涉及历史遗留时,不得进行司法再判断而已。
  3、清晰的物权在定纷止争中的优势
  在学理上,物权与债权是否独立以及独立程度等问题上存在很多观点,但在司法实践中,物、债关系的相对独立已经越来越被广泛的接受,而清晰的物权是物债独立或相对独立 的基础。在解决历史遗留问题上,明晰的物权具备天然的纠纷化解优势。当历史遗留问题不动产的物之所属状态得以明确,以物权处分为对价的负担就变得清晰可辨,此时,即便在历史遗留问题不动产物权初次被获得时,传统民法中的共有理论和“军人复员费和自主择业费”就有了适用或参照适用的空间。法律体系这一法官化解纠纷的强大武器就得以发挥作用,当权利在法律体系下存在救济的途径,则纠纷的洪水便可以被妥善的导引,并在诉与辩的过程中得到解决。
  三、物权语境下历史遗留问题的试解决
  (一)案例1刘某诉庞某无权处分案分析
  刘某诉庞某无权处分案中涉及如下法律关系:
  首先,庞某单位集资建房行为,该行为是物之建造,是物权的原始取得,所有权人为庞某单位。如此时针对该不动产物权提出物权确认之诉,则应适用《通知》之规定,不予受理。
  其次,庞某单位的分房行为,此系法令行为,是物权的原始取得,受《通知》调整,法院不应受理,但应注意,在分房决定作出之时,不动产物权已经转移庞某夫妻共同所有,在不动产变更登记前,庞某单位不再享有该不动产物权,但有义务协助庞某夫妻办理过户登记,且无民事关系审查义务 。如此时针对该不动产物权提出物权确认之诉,则应适用《通知》之规定,不予受理。
  再次,庞某私自将涉案不动产赠与第三人属于无权处分,庞某在房改登记时以第三人为所有权人直接办理房产登记的情形属于指示交付,第三人继受取得不动产物权行为由于处分人欠缺处分权而无效,且不属于涉及历史遗留问题的不动产纠纷,不受《通知》调整,法院应当受理。
  (二)案例2许某诉某市妇幼保健院房屋拆迁安置补偿合同纠纷案
  该案标的为合同权利义务关系,应予受理,但对涉案负担行为进行判断时,涉案不动产物权因拆迁决定而产生的所有权变更应作为客观事实予以认定。
  四、明晰历史遗留问题的物权法框架位置的现实意义
  矛盾通常不会自我化解,当纠纷解决之门被关闭时,它总会不择手段的夺门而出。
  (一)慎用“不予受理”,妥善化解纠纷
  以“不予受理”方式处理纠纷看似简单快捷,实质对纠纷解决毫无助益。在人民群众看来“不予受理”常常是对试图通过合法途径解决纠纷愿望的“当头棒喝”,在心理上会瞬间造成对司法机关的“不信任”,产生畏难情绪,对抗情绪……群众眼中的“不予受理”常常与“不愿受理”、“不敢受理”同义,而其真正含义——“不符合起诉程序”很少有人知晓。
  不动产历史遗留问题本身并未超出司法审判权的范畴,只是按照程序,以法定方式明晰物权的规范演绎,其基础上产生的纠纷与其他纠纷并无实质差别。但当“不予受理”与“历史遗留问题”结合之后会产生过大的想象空间,并使人民法院失去对纠纷化解的引导功能,进一步激化纠纷,损害司法公信力。
  (二)明晰适用条件,减少纠纷化解对诉讼技巧的依赖
  笔者接触的累诉和涉诉信访案件中,主诉一方通常同时具备以下两个特点:第一,表达能力相对薄弱;第二,在纠纷解决初期缺乏专业指引,或因代理人素质原因误入诉讼歧途。
  如在案例1刘某诉庞某无权处分案中,刘某代理律师误以为:庞某要求其所在单位直接将涉诉不动产过户给第三人的行为中,权利义务双方为庞某单位和第三人,因此属于行政诉讼,从此将刘某陷入歧途。事实上,房改之后,庞某单位对涉诉房屋以经丧失所有,应庞某要求直接向第三人过户属于对庞某指示交付行为为辅助,本身并不是物权处分行为主体。而二审法官亦未正确理解《通知》第三款之涵义,致使刘某层层碰壁。
  但是,让每一名群众先晰制度框架下的法律关系内容再提起诉讼是不现实的,在群众同时缺乏表达能力时,要求法官在纷繁的法律关系中不出纰漏也过于苛责。于是,明晰制度含义,规范法律适用可以有效的减轻法官工作负担,只有审慎的对待案件中的法律关系,将看似游离在制度框架之外的特殊规定纳入制度体系,才能为法官适用规则提供明确具体的指引,才能“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一“核心价值和终极目标”和“让胜诉者当然胜诉”之一理想得以迫近。
  (三)维护司法权威,增强法官审判独立性
  无论司法“拒绝判断”的本意如何,“不予受理”都在客观上赋予了上述非“传统”纠纷解决机构以“判断”可能,特别是“历史遗留问题”和“不予受理”同时结合并被错误运用之后,群众对司法信心将受到严重打击,司法在群众主观上的权威性动摇不仅关系到个案的审理,还会影响到整个社会对司法体制的质疑,司法权威将受到不必要的影响。
  此外,明确《通知》第三款适用条件将减少裁判者受到外界因素“干扰”,被迫适用《通知》的可能。笔者通过检索,仅自2006年1月1日始,截至2014年7月1日,已经网上公开的援引《通知》的判、裁判文书共计151篇(不包括案例1所涉文书),其中99篇出自案例1所在的省,且法律关系简单。将程序意义上的“不予受理”作为“不愿受理”的替代已经形成默契。
  明确的法律适用条件不仅是裁判者解决纠纷的“武器”,更是保护裁判者审判独立性的“盾牌”,在审判独立性面临干扰时,明确的,不容妥协的规则往往具有重要的安全保障意义。因此,将细碎的制度纳入法理学框架并明晰适用是科学的维护司法权威,增强法官审判独立性的重要途径之一。

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